GRAPA : ce que prévoit la réforme Jambon

Le ministre des Pensions Jan Jambon (N-VA) veut resserrer les conditions de la Garantie de revenus aux personnes âgées (GRAPA), l'allocation de 119.000 seniors à faibles ressources. Séjours à l'étranger plafonnés à 21 jours, contrôle de résidence étendu aux plus de 80 ans, échange de données avec les mutuelles : les associations dénoncent un appareil de contrôle. La réponse du cabinet ? Un chiffre : les dépenses ont augmenté de 70 % en six ans à peine. Mais une fois l'inflation retirée, qu'en reste-t-il ?

L'essentiel en 30 secondes

• L'avant-projet d'arrêté royal est soumis au Conseil des aînés (CCFA). Il fait passer le séjour annuel autorisé à l'étranger de 29 à 21 jours et impose de déclarer tout départ dès la première nuitée.
• Les plus de 80 ans, jusqu'ici exemptés, seraient eux aussi soumis au contrôle de résidence.
• Le cabinet justifie la réforme par la hausse des dépenses (608 millions d'euros en 2019, 1,03 milliard en 2025, soit +69 %) et par le fait que la GRAPA est financée par l'impôt.
• L'inflation explique entre 35 et 41 % de cette hausse. Le reste tient d'abord à des montants relevés au-delà de l'indexation, mais aussi à l'augmentation des bénéficiaires, ce qui reflète en grande partie le vieillissement de la population (+10 % de 65 ans et plus depuis 2019).
• Pourtant, la fraude est minime, de l'aveu même du SPF Pension (comprise entre 1% et 3,95%).

Ce que prévoit l'avant-projet

La GRAPA est une allocation destinée aux plus de 65 ans dont les ressources sont insuffisantes. Elle peut compléter une pension trop faible. Selon les chiffres cités dans le dossier, elle atteint au maximum 1.644 euros bruts par mois pour un isolé et 1.096 euros pour un cohabitant. Le supplément médian s'élève à 686 euros, 64 % des bénéficiaires sont des femmes et l'âge moyen est de 74 ans.

L'avant-projet touche à plusieurs règles de contrôle :

• Séjours à l'étranger : 21 jours par an au lieu de 29. Un dépassement coûterait la GRAPA pendant un mois, voire trois en cas de récidive.
• Déclaration : tout séjour hors de Belgique devrait être signalé dès la première nuitée, contre cinq aujourd'hui.
• Plus de 80 ans : la vérification de résidence effective en Belgique leur serait étendue. En pratique, le Service des Pensions envoie des courriers recommandés aléatoires. Quand le facteur manque la personne, celle-ci doit se rendre à la maison communale.
• Mutuelles : le Service des Pensions échangerait des données avec les mutuelles pour vérifier qui a reçu des soins en Belgique au cours des trois derniers mois.
• Personnes handicapées : le seuil d'exemption serait relevé.

Les critiques du collectif d'associations

La Ligue des droits humains, le Gang des vieux en colère, la FGTB et le Réseau wallon de lutte contre la pauvreté ont réagi dans un communiqué commun. Leurs reproches s’articulent autour du fait que l'État devrait plutôt garantir l'accès aux droits plutôt que de renforcer les contrôles. Leurs griefs peuvent être regroupés en quatre points : 

• Les familles séparées par la distance. Avec 21 jours, de nombreux grands-parents ne pourraient plus rendre visite régulièrement à leurs enfants et petits-enfants installés à l'étranger.
• Le stress des très âgés. Les octogénaires, voire les centenaires, devraient se rendre à la commune pour prouver leur présence. Selon le collectif, de nombreux bénéficiaires hésitent déjà à quitter leur domicile pour des raisons diverses, mais principalement par peur de rater le facteur qui contrôle également leur présence.
• La confidentialité médicale. L'échange de données avec les mutuelles est jugé inacceptable par le collectif. Celui-ci estime qu’il s’agit de « bracelets électroniques administratifs ».
• Le handicap. Seule une personne handicapée sur cinq satisferait aux conditions du seuil d'exemption relevé, notamment à cause des difficultés de déplacement vers la commune.

Ces critiques ne sont pas nouvelles. En 2019, la Cour constitutionnelle avait annulé une précédente réforme de la GRAPA. Début 2020, le Gang des vieux en colère et la Ligue des droits humains manifestaient déjà contre les contrôles réalisés par les facteurs. En 2022, la ministre Karine Lalieux remplaçait ces visites par un courrier recommandé à signer en personne. Et dans son avis 2025/005, adopté en décembre 2025, le Conseil consultatif fédéral des aînés (CCFA) avait déjà mis en garde contre la limitation annoncée des séjours à l'étranger, qu'il estime constituer une restriction déraisonnable de la liberté de mouvement.

Les arguments du cabinet Jambon

Le cabinet avance cinq arguments.

• Une prestation financée par l'impôt. Contrairement aux pensions, la GRAPA est entièrement financée par des deniers publics. Il ne serait donc pas anormal de la soumettre à des conditions.
• Une facture qui grimpe. Les dépenses annuelles sont passées de 608 millions d'euros en 2019 à 1,03 milliard l'an dernier, soit +70 %.
• Une condition de résidence déjà existante. La GRAPA implique une résidence ininterrompue en Belgique. Il s'agirait d'appliquer cette règle « de manière cohérente et proportionnée ». Un week-end à l'étranger ne réduirait pas le solde annuel et les courts déplacements ne seraient pas visés.
• Des contrôles qui ne fonctionnent pas. Sur 143 bénéficiaires décédés à l'étranger, 123 (86 %) n'avaient pas déclaré leur séjour. Chez les plus de 80 ans, la proportion atteint 93,5 %.
• Des données médicales pour exempter, pas pour cibler. L'échange avec les mutuelles servirait à dispenser automatiquement certaines personnes d'un contrôle, par exemple celles qui ont reçu des soins en Belgique.

+70 % de dépenses : que reste-t-il après l'inflation ?

Le chiffre de 70 % est un chiffre « nominal » : il compare des euros de 2019 à des euros de 2025, sans tenir compte du fait qu'un euro de 2025 achète moins. Pour savoir si la GRAPA coûte réellement plus cher, il faut retirer l'inflation. Nous avons utilisé l'indice des prix à la consommation de Statbel, qui donne le même résultat que l'indice santé, celui auquel les allocations sociales sont indexées.

Étape 1 : mesurer l'inflation entre 2019 et 2025

Les prix ont augmenté de 0,7 % en 2020, 2,4 % en 2021, 9,6 % en 2022, 4,1 % en 2023, 3,1 % en 2024 et environ 2,5 % en 2025. Cumulé, cela représente +24,4 % en six ans.

Étape 2 : comparer avec ce que l'inflation seule aurait produit

Si les dépenses avaient simplement suivi les prix, 608 millions d'euros en 2019 seraient devenus environ 756 millions en 2025. La facture réelle est de 1.030 millions. L'écart restant, 274 millions d'euros, n'a donc rien à voir avec l'inflation. Exprimée en euros constants de 2019, la dépense est passée de 608 à environ 828 millions : +36 % en termes réels, contre +69 % en termes nominaux.

Étape 3 : qu'y a-t-il dans la hausse réelle ?

Sur les 422 millions d'euros de hausse totale, nous distinguons trois effets :

• L'inflation : environ 148 millions, soit 35 % de la hausse.
• Plus de bénéficiaires : environ 101 millions (24 %). Le nombre de bénéficiaires est passé d'environ 105.000 en 2019-2020 à 119.000 aujourd'hui, soit environ +13 %.
• Des montants plus élevés par bénéficiaire, au-delà de l'inflation : environ 173 millions (41 %), soit environ +20 % en termes réels par personne.

Le troisième effet n'a rien d'une dérive. Entre 2020 et aujourd'hui, le montant maximal pour un isolé est passé de 1.154 à 1.644 euros, soit environ +42 %, quand les prix progressaient d'environ 24 %. Cette hausse au-delà de l'indexation découle de choix politiques : l'enveloppe bien-être d’une part, et la volonté affichée sous la précédente législature de relever les minima sociaux d’autre part. Selon le SPF Sécurité sociale, la GRAPA d'un isolé représentait moins de 90 % du seuil de pauvreté en 2018 et a depuis été relevée jusqu'à ce seuil, afin de protéger les aînés les plus vulnérables.

Et le vieillissement de la population ?

Le deuxième effet, celui du nombre de bénéficiaires, est en grande partie démographique. La part des 65 ans et plus dans la population belge est passée d'environ 19 % en 2019 à 20,2 % aujourd'hui, et la population totale a elle aussi augmenté : le nombre de personnes de 65 ans et plus a progressé d'environ 10 % sur la période. Le nombre de bénéficiaires de la GRAPA a, lui, augmenté d'environ 13 %.

Autrement dit, la proportion de seniors qui perçoivent la GRAPA est restée quasi stable, autour de 5 %. Le vieillissement explique environ les trois quarts de la hausse du nombre de bénéficiaires, soit environ 77 des 101 millions d'euros de l'effet « bénéficiaires », ce qui représente environ 18 % de la hausse totale des dépenses. Les 3 points de croissance restants (environ 24 millions, soit 6 %) pourrait venir d'un meilleur accès à la prestation ou d'une évolution de la situation financière des nouveaux pensionnés. 

En ajoutant cet effet démographique à l'inflation, environ 53 à 59 % de la hausse des dépenses s'explique par des facteurs que la politique de la GRAPA ne contrôle pas directement. Le reste, soit 41 à 47 %, tient surtout à des montants plus généreux, décidés par les gouvernements successifs, et en partie à une meilleure couverture des ayants droit.

Ce qu'il faut en retenir

Le chiffre de 70 % est exact en euros courants, mais il double presque la hausse réelle : la facture a bien augmenté une fois l'inflation retirée, de 36 %. Quatre euros sur dix de la hausse sont de l'inflation, et près de deux de plus tiennent au vieillissement de la population. Le reste vient d'allocations plus généreuses, décidées par les gouvernements successifs. Quant à savoir si cette hausse justifie des contrôles de résidence renforcés, c'est un débat distinct : le coût de la GRAPA ne dit rien, en soi, du nombre de bénéficiaires qui séjournent trop longtemps à l'étranger.

Entre les lignes, la question de la fraude

Les données sur les décès à l'étranger appellent trois précautions. Elles portent sur 143 personnes seulement, à comparer aux 119.000 bénéficiaires. Elles montrent que 86 % de ces 143 personnes n'avaient pas déclaré leur séjour, ce qui prouve un défaut de déclaration, mais en aucun cas un dépassement de la limite de 29 jours. Enfin, le fait qu'une personne décède à l'étranger ne dit rien du temps qu'elle y a passé. Le cabinet lui-même reconnaît que la condition de résidence existante n'a pas pu être contrôlée correctement dans ces dossiers.

En outre, concernant la fraude, le Ministre Bacquelaine, quant à lui, déclarait en 2020 que « depuis la mise en place du nouveau système, 50.483 dossiers ont été contrôlés jusqu’à novembre 2019 compris. Le nombre de suspensions s’élève actuellement à 1.995 jusqu’à octobre 2019 y compris », soit 3,95%, avant vérification de la légitimité de ces suspensions. En 2022, la Ministre Lalieux avait expliqué qu’entre août 2019 et février 2020, moins de 1 % des 75.000 contrôles de résidence réalisés étaient « potentiellement suspects de fraude ». Certes, ces deux chiffres ne mesurent pas la même chose : les suspensions d'un côté, les cas suspects de l'autre.

Dans les deux cas, la fraude apparaît minime. Partant, l'on est bien en droit de se demander si l'augmentation des contrôles ne va tout simplement pas conduire à l'augmentation des dépenses, selon le principe bien connu des rendements décroissants.

Il y a aussi l'autre versant du budget. Selon une étude de l'Université d'Anvers citée par le CCFA, environ 66.000 personnes qui remplissent les conditions ne perçoivent pas la GRAPA, et manquent en moyenne plus de 400 euros par mois. Si elles la demandaient toutes, la dépense annuelle augmenterait d'un montant de l'ordre de 300 millions d'euros (estimation Fediplus : 66.000 personnes x 400 euros x 12 mois, soit au moins 317 millions). Le débat sur le coût de la GRAPA se joue donc aussi du côté du non-recours.

Et maintenant ?

Le texte n'est pour l'instant qu'un avant-projet, soumis au Conseil des aînés. Le calendrier d'adoption n'est pas connu. Les prochains rendez-vous à suivre : l'avis du Conseil des aînés, la réaction du Conseil d'État et de l'Autorité de protection des données, qui avait déjà recalé en 2020 une procédure de contrôle de la GRAPA, et le débat parlementaire. Fediplus suivra le dossier.

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