L'histoire du deuxième pilier belge est celle d'une promesse jamais pleinement tenue. Avant la Seconde Guerre mondiale, les employeurs organisaient des caisses de prévoyance collectives, couvrant maladie, invalidité et vieillesse. L'arrêté-loi du 8 décembre 1944, en généralisant et en rendant obligatoire la sécurité sociale, a mis fin au caractère volontaire de ces dispositifs, sans pour autant les faire disparaître. Le système de répartition, rendu obligatoire pour tous, promettait un lien plus solide avec l'évolution des salaires. Mais il introduisait aussi un plafond de rémunération pour le calcul des droits, limitant la portée de la pension. Pour qui voulait maintenir son niveau de vie à la retraite, les régimes complémentaires d'entreprise restaient donc indispensables. Ils se développèrent, mais sans cadre légal contraignant, au gré de la générosité des secteurs et des employeurs.
Ce n'est qu'en 1995, avec la loi Colla, que les pensions complémentaires pour salariés reçurent un encadrement minimal. La loi de 2003 sur les pensions complémentaires (LPC) consolida le dispositif : règlement de pension, fiche annuelle, garantie de rendement... Chaque décennie a ajouté une couche de transparence et d'obligations d'information, jusqu'à la loi transparence de décembre 2022, qui automatisa la communication des droits acquis. Le cadre juridique s'est progressivement densifié. Ce qui n'a pas bougé, c'est l'accès lui-même : le deuxième pilier reste conditionné à la volonté de l'employeur ou du secteur.
Les chiffres du ministre Jambon, avancés mardi 5 mai en commission des affaires sociales, illustrent l'ampleur du déséquilibre auquel le ministre veut mettre fin. Un fonctionnaire pensionné perçoit en moyenne 2.562 euros de pension légale par mois. Un salarié, 1.561 euros. Un indépendant, 1.185 euros. Et la pension complémentaire, censée atténuer cet écart pour les deux dernières catégories, ne remplit que partiellement son rôle : 20 euros mensuels pour le salarié médian, 92 euros pour l'indépendant.
Cette inégalité n'est pas une fatalité. Elle est le produit d'une architecture asymétrique, construite autour de la fonction publique comme référence implicite, et jamais véritablement corrigée. La réforme Arizona touche à la pension légale des fonctionnaires, mais l'écart persistera, selon les propres projections du ministre, même après que la réforme aura atteint sa vitesse de croisière.
Jambon a dès lors fait appel aux partenaires sociaux, au Conseil national du Travail et au Conseil central de l'Économie, pour obtenir d'ici le 1er septembre une trajectoire de croissance vers l'objectif de 3% pour tous les salariés. Sur cette base, il formulera au début du prochain accord interprofessionnel, en 2027, un calendrier général. Pour les fonctionnaires statutaires, un cadre légal est attendu dès fin 2026, à activer dès que la réforme des pensions aura ramené leur pension légale au niveau de celle des contractuels, pension complémentaire incluse.
Notons que les finances publiques jouent ici un rôle ambigu : l'État, à la fois employeur public et garant du système de répartition, a intérêt à ne pas trop presser le mouvement. Chaque euro versé en cotisation patronale de deuxième pilier est un euro qui échappe aux recettes de cotisations sociales. Le coût fiscal de l'extension du deuxième pilier est réel, et le gouvernement se lance ici dans un redoutable numéro d’équilibriste.
Il n'en reste pas moins que la direction est bonne. Un seuil minimum de 3%, s'il est effectivement universel et contraignant, changerait la nature même du deuxième pilier belge : d'un avantage sectoriel négocié, il deviendrait un droit. C'est un saut qualitatif que quatre-vingts ans de construction sociale n'ont pas encore produit. Pour autant, selon notre directeur Michel Wuyts, “un seuil de 3% ne suffit pas. Nous préconisons de doubler ce seuil pour atteindre 6%, afin de soulager les finances publiques et se calquer partiellement sur le modèle néerlandais, tout en conservant la sécurité de notre modèle social belge”.